Comme d’autres têtes de listes en France, le candidat à la mairie de Saint-Étienne Pierrick Courbon (PS) veut instaurer la gratuité des transports en commun. Une proposition séduisante qui présente cependant des zones d’ombre.

C’est le nouveau totem des candidats aux élections municipales : la gratuité des transports en commun. L’idée, en apparence porteuse de justice sociale et de progrès environnemental, est surtout défendue par des candidats de gauche et écologistes, comme à Montpellier (Mickaël Delafosse, PS ), Besançon (Claire Arnoux, LFI) ou Mulhouse (Loïc Minery, EELV), mais aussi par des macronistes, comme à Cherbourg (Sonia Krimi), Perpignan (Romain Grau) ou La Roche-sur-Yon (Luc Bouard) ainsi que par des candidats de droite, comme à Agde (Gilles d’Ettore, LR). Pierrick Courbon, candidat PS à la mairie de Saint-Étienne, vient d’ajouter son nom à la liste.

Si l’idée bourgeonne de plus en plus dans les campagnes électorales, elle n’est cependant pas nouvelle. La première ville à l’avoir appliquée est Commerce, dans la banlieue de Los Angeles (États-Unis), en 1962. En France, c’est Colomiers, aux abords de Toulouse, en 1971. Elles sont aujourd’hui vingt-neuf collectivités locales à l’avoir choisie. La plupart de petite taille. La plus importante est la Communauté urbaine de Dunkerque (198 000 habitants), qui l’applique depuis septembre 2018. Et qui est devenue une référence incontournable pour tous les candidats qui brandissent cette promesse.

Arme fatale

À l’image de celle de Dunkerque, les expériences les plus abouties sont trop récentes pour en connaître avec précision tous les impacts. En l’absence d’évaluation globale et chiffrée, la gratuité des transports en commun devient une arme fatale de conquête électorale. C’est notamment ce que souligne le chercheur Wojciech Klebowski, auteur d’une thèse sur la gratuité des transports à Talinn (Estonie) et à Aubagne (Bouches-du- Rhône): « De beaucoup de façons, la gratuité des transports publics a placé la politique devant la technique. Elle a intrinsèquement été conçue comme un projet politique et électoral plutôt que comme une solution purement technique, et a été portée et promue par des élus plutôt que par des spécialistes des transports ».

De ce point de vue, Pierrick Courbon a marqué des points : alors qu’il souffre d’un sérieux manque de notoriété à Saint-Étienne, l’édition locale du Progrès a consacré sa Une du 7 janvier 2020 à sa proposition, « Transports en commun : et si c’était gratuit ? », suivie d’une double page intérieure. Où l’on apprenait qu’aucun autre candidat ne partage cette idée, à l’exception de celui de Lutte Ouvrière. La liste Sainté La Citoyenne, soutenue par les Insoumis, qui n’avait pas été sollicitée pour cet article, propose de son côté la municipalisation des transports en commun.

En l’absence du renfort de spécialistes – les organisations d’usagers et de professionnels des transports publics y sont opposées, à l’image de la Fédération nationale des associations d’usagers des transports (FNAUT) et du Groupement des autorités responsables de transport (GART) – et d’études chiffrées et complètes, les candidats qui avancent cette proposition courent le risque de se lancer dans des débats piégés par des formules magiques et des raisonnements inaboutis. Certains documents permettent cependant de se faire une idée assez précise des enjeux, à l’exemple du rapport initié par le sénateur communiste de l’Isère Guillaume Gontard, « Gratuité des transports collectifs : fausse bonne idée ou révolution écologique et sociale des mobilités ? »

Riches et pauvres à égalité

Dans son introduction, il en aborde les enjeux de philosophie politique, en citant notamment le philosophe et dramaturge Jean-Louis Sagot-Duvauroux, auteur de Pour la gratuité (Éditions de l’Éclat), qui a promu et théorisé la gratuité des transports à Aubagne : « Nous savons, nous humains, que nous ne pouvons vivre sans espace public commun. Pour constituer la société, nous avons tous besoin d’un espace public. Celui-ci, qui a un coût, est d’accès gratuit ». Dans un entretien à la revue Urbis, il précise : « Contrairement à la tarification sociale qui permet aux plus pauvres de bénéficier de tarifs très bas, la gratuité totale met à égalité les riches et les pauvres. Elle offre une liberté nouvelle et constitue une ébauche de réponse à la fameuse question : « Dans quelle société voulons-nous vivre ? » (…) La gratuité, c’est le principe d’égalité, tout comme l’école gratuite, la sécurité sociale gratuite, les parcs publics gratuits. Qui oserait remettre cela en cause aujourd’hui ? »

De son côté, le politologue et essayiste Paul Ariès, directeur de l’Observatoire international de la gratuité, l’inscrit dans un projet politique plus radical. Il l’a exposé dans un texte du Monde Diplomatique intitulé « Éloge de la gratuité » : « Outre qu’elle répond également à l’urgence sociale et écologique, la gratuité offre le moyen de terrasser les quatre cavaliers de l’Apocalypse qui menacent l’humanité et la planète : marchandisation, monétarisation, utilitarisme et économisme. Elle nous propulse vers un au-delà des logiques de besoins et de rareté. (…) L’enjeu est bien de multiplier des îlots de gratuité dans l’espoir qu’ils forment demain des archipels et après-demain des continents. »

En ce sens, Paul Ariès oppose d’ailleurs la gratuité à une autre idée très débattue ces dernières années, le revenu universel, comme dans ce texte publié par le site du Mouvement français pour un revenu de base : « La grande erreur de certains partisans du revenu universel est d’en faire une réponse à la crise (hypothétique) du travail alors que la crise systémique est bien davantage celle de la marchandisation. J’ajoute qu’un danger d’un revenu universel monétaire serait de maintenir, voire d’étendre, la sphère de la marchandisation. »

Enjeu social, écologique et économique

Ce sont souvent de grands défis politiques qui sont brandis habituellement par les élus qui décident de mettre en oeuvre la gratuité : défi social en mettant les transports à disposition de personnes aux revenus faibles, défi écologique en incitant les automobilistes à abandonner leur voiture, défi économique de revitalisation du centre-ville en attirant les habitants-consommateurs des quartiers périphériques. La question sociale est toutefois la plus souvent mise en avant par les candidats.

La gratuité des transports peut en effet se présenter comme un moyen de lutter à la fois contre la pauvreté et contre le chômage. Ainsi que le souligne le rapport du Sénat, « les personnes défavorisées, souvent, ne paient pas l’abonnement mensuel aux transports collectifs parce qu’il constitue une dépense trop importante en début de mois. Mais lorsqu’elles sont contraintes d’utiliser les transports, elles achètent leurs titres à l’unité, ce qui leur revient, proportionnellement, plus cher ». Pierrick Courbon avance, lui, que la gratuité pourrait « permettre à une famille de gagner de 800 à 1000 euros de pouvoir d’achat par an » (Le Progrès, 7 janvier 2020). Par ailleurs, elle peut être une aide précieuse dans le retour à l’emploi, soit qu’elle en facilite la recherche, soit qu’elle permet l’accès à des entreprises qui embauchent.

Territoires oubliés

Mais il y a une limite de taille avancée dans le rapport : « La gratuité des transports n’est pas suffisante pour assurer un accès universel à la mobilité car les transports collectifs ne desservent pas tous les territoires et ne peuvent assurer une desserte équitable de tous les territoires. Les réseaux de transports collectifs sont, dans la grande majorité des cas, organisés autour de grandes villes. (…) il est difficile de mettre en place des lignes de bus allant au-delà de ce périmètre et avec une fréquence pleinement adaptée. Dans ces territoires, la voiture individuelle restant un mode difficilement remplaçable dans sa totalité, la priorité doit se porter sur l’offre de transport avec des solutions multiples et innovantes : co-voiturage, auto-partage, vélo. » À Dunkerque, par exemple, la première étude réalisée sur les conséquences de la gratuité souligne que 50 % des usagers déclarent utiliser le bus « plus souvent », mais elle ne précise pas combien ne l’utilisaient pas du tout avant le passage à la gratuité et encore moins combien ne le faisaient pas pour des raisons financières.

L’autre motivation la plus fréquemment avancée pour justifier la gratuité est d’ordre écologique : cette mesure inciterait les automobilistes à abandonner leur voiture au profit d’un moyen de transport plus propre, le bus. Dans la conférence-débat qu’il a organisée sur le sujet le 16 janvier 2020, Pierrick Courbon indiquait que la gratuité des transports en commun permettait de savoir « comment on répond très concrètement, maintenant, tout de suite, à l’urgence climatique sur notre territoire et comment on fait effectivement pour abandonner la logique du tout-voiture et particulièrement de la voiture individuelle et de l’auto-solisme, c’est à dire le fait que dans une voiture il n’y ait pas quatre personnes mais une ou deux. » Il enchaînait : « Pour citer un chiffre parlant, sur l’A47, cette fameuse autoroute saturée, il y a 80 000 véhicules par jour et 1,07 passager en moyenne par véhicule. Si on veut lutter contre le tout-bagnole, il faut apporter des réponses. » Or, sur ce point aussi, les réponses, quand elles sont connues, ne vont pas forcément dans le sens indiqué par les promoteurs de la gratuité.

Faible menace pour la voiture

Ainsi, le rapport du Sénat souligne que « dans les villes qu’il a étudiées, Wojciech Klebowski constate que la gratuité ne permet pas de remettre en cause la prédominance de la voiture et n’est pas mise en oeuvre comme moyen de limitation de la congestion automobile. » Selon certains observateurs, il pourrait même y avoir un effet inverse à celui recherché. Par exemple en incitant non pas les automobilistes mais les marcheurs et les cyclistes à abandonner leur pratique au profit du bus.

C’est le point de vue défendu notamment par Frédéric Héran, économiste urbaniste, maître de conférences à l’Université de Lille 1 : « Le vélo est toujours le mode le plus directement concurrencé par les transports publics, surtout dans les villes moyennes (…) La gratuité attire aussi de nombreux piétons sur les petits trajets. Mais les automobilistes ne sont guère concernés, puisque même gratuits les transports publics restent lents et peu pratiques dans des villes organisées autour de la voiture. Dans ces conditions, la gratuité des transports publics se fait d’abord au détriment du vélo » ( « La gratuité des transports publics contre le vélo », article paru dans Vélocité, septembre-octobre 2016 ). A Châteauroux, c’est même un concessionnaire automobile, le maire LR Jean-François Mayet, qui a instauré la gratuité des transports publics en 2001…

Marylise Bessone et Émilie Lacroix, directrices associées du cabinet d’études MBC MBO spécialisé dans les services publics locaux, soulignent de leur côté l’importance de prendre en compte la taille de la collectivité locale :« La gratuité peut être un déclencheur dans les réseaux de petite taille ou de taille moyenne où l’offre ne se développe pas et où les citoyens se détournent des modes durables de déplacements au profit de la voiture particulière. […] La gratuité en revanche n’est pas une bonne idée dans des réseaux où l’offre est déjà développée. [Elle] ne ferait qu’amplifier le phénomène de saturation, en heures de pointe notamment, et le report vers la voiture particulière et subtiliserait des ressources importantes pour le développement de l’offre de mobilités durables ».

Un problème de taille

La taille de la collectivité pourrait être l’un des principaux obstacles à la mise en œuvre de la gratuité à Saint-Étienne, où la régie des transports en commun, la STAS, est gérée non par la ville mais par la métropole qui regroupe cinquante-trois communes. Il faudrait donc pour l’instaurer la faire voter non par le conseil municipal de Saint-Étienne mais par une majorité des cent-douze conseillers de la métropole qui représentent les cinquante-trois communes. Et il faudrait pour cela que le débat ait été engagé au préalable dans ces mêmes communes, ce qui est loin d’être le cas.

D’autre part, plus une collectivité est grande, plus la part des recettes provenant de la billetterie est élevée dans le budget. Pour Saint-Étienne Métropole, elle représentait, en 2018, 17,5 millions d’euros pour un budget total d’environ 60 millions, soit plus de 25 % des recettes qui disparaîtraient ainsi en instaurant la gratuité. Or, comme le souligne le rapport du Sénat, « la faible part des recettes versées par les usagers dans le financement des transports collectifs est une des caractéristiques marquantes des réseaux pour lesquels le passage à la gratuité a été décidé. Lorsque la moyenne nationale de la participation des usagers se situe entre 20 à 25 %, elle était souvent, pour ces réseaux, inférieure à 15 % (12 % pour Niort, 14 % à Châteauroux …) voire voisine de 10 % (cas de Dunkerque et de Pont-Sainte-Maxence). » Saint-Étienne Métropole part donc, de ce point de vue, avec un sérieux handicap.

Le problème du financement de la gratuité se révèle encore plus aigu lorsque le réseau de transports est étoffé et nécessite des frais importants de fonctionnement. Sur les vingt-neuf collectivités locales qui l’ont instaurée, une grande majorité est de petite taille : quatorze comptent moins de 15 000 habitants, six en comptent entre 15 000 et 50 000, six autres entre 50 000 et 100 000. Dans vingt d’entre elles, le réseau de transports collectifs se limite à cinq lignes de bus maximum. La plus importante, la Communauté urbaine de Dunkerque, en compte quinze. Et aucune ne compte de lignes de métro ou de tramway – à l’exception d’Aubagne qui compte une seule ligne de tram – qui nécessitent des frais importants d’investissement et de fonctionnement. On est donc très loin des soixante-treize lignes de bus et trois lignes de tram de Saint-Étienne Métropole. Sans parler des dizaines de contrôleurs (ils étaient quarante en 2016) qui se retrouveraient au chômage technique. Les sénateurs soulignent que, pour des raisons budgétaires, des grandes villes qui s’étaient converties à la gratuité l’ont abandonnée : Denver et Austin aux États-Unis ou Rome et Bologne en Italie.

Bus contre patinoire

Quand il a été interrogé sur le financement de son projet de gratuité dans le Progrès et lors de la soirée-débat du 16 janvier, Pierrick Courbon a répondu en dressant une longue liste d’économies et de recettes possibles : augmentation de la contribution versement transport dont le taux passerait de 1,80 % à 2 % et dégagerait ainsi environ 6 millions d’euros annuels (payée par les entreprises de plus de onze salariés cette contribution est calculée en multipliant le total des rémunérations des salariés par le taux de versement, qui varie, hors Ile-de-France, de 0 % à 2,5 %), annulation de la participation au projet d’autoroute A45 (131 millions), annulation du projet de patinoire olympique (10 millions), annulation de la convention passée avec GL Events pour la gestion du parc des expositions (montant non chiffré), baisse des subventions annuelles accordées à la Cité du Design (montant non chiffré), etc.

Dans l’hypothèse où tout ou partie de ces annulations se ferait sans aucun obstacle juridique ou financier majeur, elles dénotent une approche de la gratuité des transports plutôt négative, qui se ferait en supprimant des réalisations programmées mais qui n’annonce ni l’ensemble des autres projets qui l’accompagneraient ni la vision globale dans laquelle elle s’insère. Or les collectivités qui l’ont instaurée insistent sur l’importance d’intégrer cette mesure dans un projet global de politique des transports et d’aménagement urbain.

La communauté urbaine de Dunkerque, par exemple, a intégré la gratuité dans « un ambitieux projet de modernisation du réseau de transports en commun et de réaménagement de l’agglomération ». Et s’est fixé pour cela des objectifs très précis, dont la gratuité n’était qu’un parmi d’autres : 120 000 habitants à moins de 300 mètres d’un arrêt de bus, cinq lignes à dix minutes de fréquence, sept lignes pour desservir les villes périphériques et l’essentiel de l’agglomération à moins de 20 minutes de la gare de Dunkerque. Une telle ambition semble faire défaut au programme du candidat Pierrick Courbon. Le directeur général du GART, Guy Le Bras, a résumé à sa façon, lors de son audition par les sénateurs, l’écueil qui menace les partisans d’une proposition aussi tentante : « Il ne suffit pas de se lever un matin et de décider de la gratuité pour qu’un tel choix soit forcément pertinent et efficace. »

Luc Chatel